“十一五”期间我国生育保险制度建设亟待解决的问题及对策
日期:2007-10-29 浏览次数: 字号:[ ]

刁熙军  曲天娥

生育保险制度既关系到广大育龄女职工的切身利益,又关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现。因此,本文拟对“十一五”期间生育保险制度建设亟待解决的问题及对策加以研究和探讨。

    一、“十一五”期间我国生育保险制度建设亟待解决的问题

我国的女职工生育保险实行已有半个多世纪,从20世纪 90 年代初开始,生育保险就被纳入了我国五大险种之一。1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,我国企业职工的生育保险制度即已建立;1994年,原劳动部颁布了《城镇职工生育保险试行办法》,进一步推动了各地生育保险制度改革;1998年颁布了《女职工劳动保护规定》,主要明确规定女职工在“四期”(经期、孕期、产期、哺乳期)应得到适当照顾,有权享受相应的待遇,任何单位或企业不得降低基本工资或解除劳动合同等。但是,长期以来,由于没有制定具体的生育保险实施政策,女职工因怀孕分娩减少收入或失去就业岗位的现象时有发生,而且随着经济和社会的发展,生育保险制度无论从实施范围、待遇标准,还是从生育保险基金的建立与制度的统一来看,存在许多亟待解决的矛盾和问题,在“十一五”期间我国生育保险制度建设亟待解决的问题主要有以下几方面:

(一)认识有偏差,行动不积极。一是由于受初级阶段生产力发展水平的限制和传统观念的影响,不少人认为生儿育女是妇女的天职,是家庭私事,没有真正认识到人类社会的发展和进步来自物质资料生产和人类自身再生产两大方面。二是生育保险在五大保险(养老、医疗、工伤、失业、生育)中无论从资金规模上还是从受益对象上都属于“小”险种,在相当一些地方未能引起足够重视,因此客观上造成了企业实际上参保率不高;再加上生育保险金缴纳缺乏强制性,一些企业能不缴就不缴。特别是一些私营企业、外资企业等非公有制企业缴纳不积极,参加生育保险的极少;一些原有的参保企业改制后也未再参加生育保险;有些企业因效益不好,无力参加生育保险或退出保险,导致一些地区还出现了参保人数下降的趋势;另外属地管理原则较难落实,不少中央驻各地企业参加属地生育保险的问题没有得到很好解决。

(二)发展不平衡,覆盖面不广。由于我国生育妇女众多,地区间、行业间、所有制之间又存在着明显差异,导致生育保险进展缓慢,发展很不平衡。2002年底,我国城镇职工生育保险平均覆盖率仅为38%;截至2005年底,全国生育保险参保人数已达5389万人,比2000年底增长80%,但这离国务院《中国妇女发展纲要》确定的到2010年“城镇职工生育保险覆盖面达到 90% 以上”的目标相距甚远。一些实施生育保险的地区虽然覆盖率高达90%以上,但企业和职工的覆盖率却较低。中华人民共和国境内的国家机关、人民团体、事业单位和各类城镇企业,其中企业包括:国有企业、集体企业、外资企业、股份制企业、私营企业等,都应该参加生育保险。从各地开展的情况来看,实际上仅限于国有企业单位、部分大集体单位和机关、事业单位,相当一部分企业、单位被排斥在外。特别是乡镇企业、区街企业、校办企业、出租车司机、外埠打工人员、私营个体企业以及广大农村,约有80%以上生育女职工未享受到这一权益保障。千千万万女工虽然她们也是工作在城镇的劳动者,但主要在“非正规部门”工作,或者以“非正规方式”就业,都在生育保险的覆盖面之外。

(三)基金筹集渠道窄,实现社会统筹难。目前女职工生育所有费用均由企业或单位负担,这种单纯企业化、单位化的做法,不仅保障能力脆弱,而且也无法形成社会统一的生育保障基金与保障制度,致使女职工只能盲目地依赖企业和单位,各个单位会因女职工的多寡而造成负担不公平的现象。一些效益好的企业和单位可以依法保证生育女职工的生育权益,而一些亏损单位往往难以保障。这一现象不仅不利于企业之间的公平竞争,而且使妇女在择业时处于不利地位,尤其是那些本来负担很重的企业,更是会雪上加霜,其结果必将导致女职工生育保险的恶性循环。在现行制度下,生育女职工的生育费用均由其所在单位负担,个人不缴费,政府不补贴,没有体现社会保险基金应由国家、集体、个人三者共同负担和权利与义务对等的原则。

(四)待遇标准不规范,管理手段较落后。一是由于各地生育保险发展不平衡,在基金提取办法、支付方式、享受条件、待遇水平等方面存在很大差异。如一些地区社会保险经办机构长期违反《城镇职工生育保险试行办法》的规定,采取定额支付的方法,支付水平偏低,造成基金收大于支,积累过高,而企业和女职工负担加重,造成一些企业不愿参加生育保险。在统筹给付项目上,只支付生育津贴和生育住院医疗费用,没有将产前检查、流产等纳入生育保险范围;生育津贴计发标准也不统一,造成各地之间出现收支差距不平衡。据悉,《上海市城镇生育保险办法》于2001111日起正式实施,截至20046月底,上海市已有450万从业人员参加生育保险,10万名生育妇女领取生育生活津贴和生育医疗费补贴,人均待遇标准为7200多元。而广州市自2001年采用了新的生育保险医疗费结算办法以来,全市参保女职工平均每人享受生育保险待遇超过1万元(20023月全市已有67万多人参加了保险),待遇水平居全国前列。二是近几年由于“两个确保”和再就业工作任务繁重、艰巨,加上医疗保险制度改革进入全面实施阶段,相对而言,包括生育保险、工伤保险方面的人员力量明显不足,导致基础管理比较薄弱,社会化管理程度低。不少地方职工的生育费用普遍采用先由社会保险经办机构与企业定额结算,再由企业与职工结算的办法。加之,有的县区普遍采取手工操作,管理手段比较落后,很大程度上制约了社会化管理的实施。

(五)合法权益无保障,家庭社会难稳定。一是由于当前生育保险范围的局限,相当一部分就业女性的生育和健康权益得不到有效保障。二是在一些单位尤其外资企业等,对孕产期、哺乳期女工进行解雇、减发工资、调换岗位的情况屡见不鲜;女职工特殊劳动权益受损的事件不断见诸报端。2003年全国维护妇女儿童权益协调组牵头在全国范围内组织开展的一次《妇女权益保障法》实施情况的抽样调查显示,我国有78.5%的妇女在经期没有受到特殊保护;40.1%的妇女在孕期没有受到特殊保护;25.6%的妇女在哺乳期没有受到特殊保护。三是生育女职工产假工资因市场经济条件下工资形式的多样化而得不到应有的落实和保证,影响了女职工生育社会价值的体现和母子身体健康。据调查,在女性就业机会紧张、就业压力大的情况下,当个人事业发展与生育孩子产生矛盾时, 61.8% 的人选择事业,不到 40% 的人选择孩子。越高学历的群体,越倾向于选择事业。结果,职位越做越高,生孩子越来越难,要么不生,要么超龄。经济地位决定政治地位,这些现象如果任其发展下去,必然导致大批妇女劳动力脱离、甚至长期脱离社会生产,这不仅严重侵害了妇女基本的生存权和发展权,而且造成社会资源的极大浪费,既不利于经济发展、社会进步与稳定,也不利于家庭和睦幸福与稳定。

(六)立法滞后层次偏低,操作带来一定难题。目前我国生育保险还处在初级阶段,立法层次偏低,步伐滞后,生育保险不能充分发挥其保障女职工生育风险的作用。1994年原劳动部颁布的《城镇职工生育保险试行办法》多年还停留在试行阶段,其有些条款已不适应形势发展需要。如参保范围涵盖面窄,只限企业;对参保对象缺乏强制性措施,面对非公有制企业较快发展,而参保率很低、改制后企业退保率上升的形势显得束手无策;对违反《试行办法》的行为缺乏制约和惩治措施;《试行办法》与《女职工劳动保护规定》有关待遇规定不一致。《女职工劳动保护规定》规定,生育女职工的产假工资为100%,而《试行办法》规定,生育女职工的生育津贴按照本企业上年度职工平均工资计发。这种待遇规定的差距及生育医疗费缺乏统一规范的界定标准等都在实施中遇到一些问题,给操作带来一定难题。

二、“十一五”期间加强我国生育保险制度建设的对策

2005828通过的全国人大常委会关于修改妇女权益保障法的决定,表明我国将推行生育保险制度,并建立健全与生育相关的其他保障制度。要改进我国现行生育保险制度,必须从全面建设小康社会的奋斗目标出发,真正肩负起及时恢复生育女职工自身劳动能力和提高中华民族子孙后代人口素质的双重使命,既要为保险主体提供经济保障,又要为市场主体提供公平竞争条件;既要为孕产女职工提供基本保障待遇,又要最大限度地减轻企业的生育费用负担;既要完善立法、规范各项操作标准,又要与时俱进不断创新,建立健全具有中国特色的生育保险制度。

(一)加大宣传力度,强化生育保险意识。建立包括医疗、工伤、生育保险在内的比较健全的社会保障体系,是全面建设小康社会目标的重要内容。我国是一个发展中国家,生育保险既植根于马克思主义的劳动价值学说和再生产理论,又只能在生产力水平较低、资金短缺、人口众多、生育高峰和就业高峰周期性再现、区域经济发展不平衡与区域间社会发展差异较大,以及各地育龄女职工职业分布和年龄结构不同的条件下起步,因此必须对其艰巨性、复杂性有足够的认识。女职工生育保险作为一项社会系统工程,涉及社会各个角落、每一个家庭,必须动员和依靠全社会方方面面的力量共同做好这项工作。尤其是受中国超稳定结构的影响,传统生育观念在今后一个时期内仍然是生育保险快速发展的一大阻力,为此要加强理论普及教育,结合养老保险改革及家庭人口微型化趋势,破除生育是家庭私事、妇女个人私事等陈规陋习,通过开展全方位、多层次、多形式的宣传教育和社会服务活动,扩大人民群众的参与范围,提高参与度,转变旧认识,为生育保险事业的发展廓清雾障。要真正认识到生育的社会价值,在人类自身生产中的特殊作用和贡献,它不仅是一个家族血脉的延续,更是整个社会生生不息的基石,绝不可把生育女职工当成包袱,把女职工生育保险当成负担。特别是女性承担生儿育女的社会责任,却是市场经济中的弱势群体,理应受到社会保障的关注。目前一些发达国家或发展中国家,都将女职工生育纳入社会保障的整体范畴,以此作为保护生育女职工和婴儿,实行优生优育的一种手段和途径。因此必须审时度势,从中华民族百年大计出发,从提高整个民族素质出发,对女职工生育保障在认识上和行动上有一个新的突破和飞跃。

(二)扩大保险覆盖面,实行社会大统筹。《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》提出城镇职工生育保险覆盖面要达到90%以上的目标,提出要普遍建立城镇职工生育保险制度,完善相关配套措施,切实保障女职工生育期间的基本生活和医疗保健需求。20063月,温家宝总理在十届全国人大四次会议上的政府工作报告中提出要“加强城镇职工基本医疗保险和失业、工伤、生育保险制度建设”。为此,要采取有效措施,通过人大立法或政府制定规章等行为,按照属地化管理的原则,强制要求未实行女职工生育保险的所有企事业单位,尽快建立女职工生育保险制度,特别是省属、国家所属企业,如邮电、铁路、金融等行业要加入当地生育保险行列。同时生育保险统筹范围应逐渐扩展到个体、私营企业和外资企业等非公有制领域,使千千万万个女职工从中受益;要特别关注困难企业、破产企业的女职工,保障她们在生育期间享受到应有的待遇。要加大统筹力度,同其它四大社会保险险种一样,尽快实现社会统筹。200611月8日发布的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006-2010年)》明确提出,到“十一五”期末,城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到2.23亿人、3亿人、1.2亿人、1.4亿人和8000万人以上。“十一五”期间我国将加强生育保险制度建设,扩大生育保险覆盖面。

(三)多方筹集保险基金,拓宽保费来源渠道。生育保险基金是整个社会保险基金中的一个组成部分,是依据国家法律专门为生育职工支付有关待遇而筹集的款项。其主要作用是为生育而暂时离开工作岗位的女职工支付医疗费用和生育津贴。基金问题是生育保险的核心问题,必须开动脑筋拓宽渠道,多方加以筹集。一是通过扩大生育保险覆盖面收缴一块;二是“资产变现”筹集一块;三是建立生育保险附加税筹集一块;四是可向国家银行、世界银行甚至外国银行贷款筹集一块;五是由政府财政支付一块;六是用人单位按工资总额一定比例提取一块。用人单位的缴付比例,原则上低于养老保险,高于失业保险。用人单位在缴纳基本医疗保险费的同时,应缴纳生育保险费,职工个人不缴纳生育保险费。在职女职工在产假期间的工资变更为生育津贴,从生育保险基金中支付。也就是将过去由个人或其所在单位单方面负担的生育成本,改由社会统筹发放,其实质是将生育成本社会化。2005年,我国生育保险基金收入42亿元,全国有60万人次享受了生育保险待遇。生育保险基金纳入社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,专款专用,任何单位和个人不得挤占或挪用。

(四)提高规范化程度,加大监督管理力度。生育保险基金支付方式多样化,是生育保险发展的难点之一,也是生育保险能否顺利实施的关键。尤其将城镇职工计划生育手术费用纳入生育保险后,生育保险的内涵、范围需要进一步明确和规范。一是要规范生育保险的待遇支付标准,明确生育职工应该享受的具体内容。二是要加快研究制定生育保险费用结算办法,控制医疗费用的不合理开支。三是要制定符合实际的生育津贴支付的标准,保障生育职工的基本生活。四是要将生育保险工作纳入法制化管理渠道,定期进行执法检查,加强生育保险监督管理。对不按规定履行职责的单位或个人,要追究责任,如有占用、挪用者,要严加惩处。五是要把实施女职工生育保险制度同计划生育工作有机结合起来。对于不按计划生育要求,超生、多生以及劣生的育龄女职工不但不能领取女职工生育保险统筹金,而且要进行罚款,用做女职工生育保险金,以更好地推动计划生育工作的广泛深入开展。

(五) 提高社会化程度,加快法制建设步伐。一是按照依法治国基本方略的要求加快生育保险法制建设。多年来,我国生育保险改革已初步形成了一套比较完整并经实践证明行之有效的政策措施、管理方法和规章制度,需要用法律的形式固定下来,以巩固和发展改革成果。二是国家应通过立法在制度上保障劳动者享受生育保险的基本权益。生育保险的重大政策,应由国家统一规定,而地方法规只能从当地实际出发依据国家规定来制定,这样才能保证全国生育保险制度的统一、平衡、完整和规范。三是需要用法律的形式确定生育期间的待遇保障水平与经济发展速度相适应。机关、事业单位的生育保险政策也需要予以明确。从世界范围看,无论是第一个实施社会保险的德国,还是将社会保险推向新阶段的美国,都是通过立法来建立和实施社会保险的。我国2005828全国人大常委会通过了关于修改妇女权益保障法的决定,这个决定将自2005121日起施行。《北京市企业职工生育保险规定》从200561出台《支付标准》,71日起正式实施,它将和养老、医疗、失业、工伤四大险一起进入社会保障体系范畴。至此,北京市五大社保全齐,社会保险体系初步完善。在2005年全国20个省(区、市)出台生育保险法规的基础上,要进一步提高社会化程度,加快法制建设步伐。

总之,生育保险制度的建设是一项综合的系统工程,要按照建立健全制度,规范基础管理,稳步扩大覆盖面,促进生育保险向法制化、规范化、社会化健康轨道发展的思路,远近结合,全面规划,坚持区域覆盖,加快社会化进程,力争“十一五”期间我国的生育保险工作在全面建设小康社会的过程中有新突破与新发展。

                (柯瑞杯工会女职工工作理论征文二等奖)

 

 

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文本编辑 : 张存珍
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